Kinas jakt på mineraler utomlands har väckt oro, inte minst i västländer. Farhågor har rört allt från att Kinas enorma efterfrågan pressar upp de globala råvarupriserna till att statligt stödda kinesiska företag tar kontrollen över gruvdrift utomlands. Detta i syfte att stärka greppet över de globala leveranskedjorna av mineraler, i synnerhet de bearbetade, högkvalitativa materialen och produkterna som behövs inom tillverkningsindustrin för att producera förnybar energi- och kommunikationsteknik. EU, USA, Japan och flera andra länder med avancerad tillverkningsindustri betecknar dessa material som ”av avgörande betydelse” (engelska: critical) på grund av deras ekonomiska betydelse och den höga försörjningsrisk de förknippas med – i många fall orsakad av Kinas kvasi-monopolistiska ställning i värdekedjorna.

Det har också funnits en oro för att kinesiska företag – vare sig de är statliga eller privata – inte bara agerar som vinstsökande enheter utan också för att förverkliga det kinesiska kommunistpartiets (KKP) långsiktiga geopolitiska ambitioner. Detta är särskilt tydligt i Arktis, där kinesiska företags engagemang ofta tolkas genom prismat av arktisk maktpolitik och Kinas växande arktiska ambitioner.

Kinas intressen för arktiska mineraler har alltså gett upphov till en rad farhågor och invändningar. Det är därför viktigt att skilja spekulationer från fakta. För att bättre förstå de långsiktiga konsekvenserna av Kinas arktiska aktiviteter är det viktigt att besvara ett antal frågor: Hur samordnad är egentligen Kinas strategi i Arktis mineralsektor och vilken roll spelar kinesiska företag i dess genomförande? Vad finns det för andra drivkrafter bakom Kinas investeringar? Vi ska också titta närmare på hur den politiska retoriken som kinesiska företag använder sig av påverkar hur deras aktiviteter uppfattas i västländerna. Och slutligen – om vi bortser från den alarmerande retoriken – hur påverkar Kinas inblandning i Arktis gruvindustri egentligen försörjningskedjorna av mineraler och råvaror?

En välsmord statsmaskin eller ”var man för sig själv”? 
Mycket av forskningen kring vad som driver kinesiska investeringar utomlands har utgått från två diametralt motsatta perspektiv. Ett av dessa ser kinesiska investeringar som delar av en samordnad och välsmord statsmaskin – en ”China Inc”. Detta perspektiv framställer kinesiska företag som agenter som skickats ut av det kinesiska kommunistpartiet (KKP) för att främja Kinas statliga intressen utomlands. Det motsatta perspektivet ser i stället en fragmenterad och kaotisk situation som mer liknar ”var man för sig själv”. Enligt detta synsätt drivs kinesiska företag främst av sina snäva egenintressen, som ofta är dåligt anpassade till – eller till och med strider mot – myndigheters och finansiella institutioners intressen.

Trots att dessa beteckningar och metaforer – som ju ingjuter bilder som är varandras motsatser – är vanligt förekommande i litteraturen, så är den vetenskapliga analysen oftast mer nyanserad än så. Det råder faktiskt relativt bred enighet om att kinesiska företag följer sina egna affärsprioriteringar samtidigt som de tar vara på de möjligheter som ges genom stödjande statlig politik. KKP har utöver statligt ägande en komplex uppsättning hävstänger som gör det möjligt att kontrollera företag. Till exempel måste kinesiska aktiemarknadsbolag (företag registrerade på en inhemsk börs) sedan 2018 etablera particeller. Allt fler privata företag, särskilt de större, har också particeller. Dessa particeller har enligt forskare under Xi Jinpings styre blivit mer involverade i företagens beslutsfattande. Sannolikheten för statlig intervention varierar också beroende på råvaran som är inblandad liksom på geopolitiska faktorer. Men även om KKP i princip har möjlighet att direkt ingripa för att säkra investeringar i projekt som anses strategiskt viktiga, så är det föredragna tillvägagångssättet fortfarande att utfärda allmänna riktlinjer som uppmuntrar företag att själva bidra till statliga mål. 

Var kommer incitamenten ifrån?
De huvudsakliga incitamenten genereras av de inhemska utvecklingsmål för olika sektorer som presenteras i femårsplanerna. Trots att Kina inte längre är en planekonomi har regeringen fortsatt utfärda alla möjliga strategiska femårsplaner. Inte bara för ekonomin som helhet – det tas fram femårsplaner för olika sektorer av ekonomin, och även för specifika råvaror eller råvarugrupper. Kina har till exempel en industripolitik för att utveckla så kallade ”strategiska framväxande industrier”(战略性新兴产业) – en uppsättning av nio högteknologiska industrier som anses avgörande för att driva ekonomisk tillväxt och investeringar i framtiden. Dessa inkluderar bland andra nästa generations informationsteknik, elektriska fordon och bioteknik. Avancerade material och produkter som innehåller sällsynta jordartsmetaller har identifierats som grundläggande för att utveckla flera av dessa industrier. Samtidigt betecknar den kinesiska staten sällsynta jordartsmetaller som inte bara ”strategiska mineraler” (战略性矿产) utan också som ”fördelaktiga mineraler” (优势矿产) på grund av Kinas dominanta ställning i värdekedjorna. Gruvdrift och förädling regleras därför av ett kvotsystem som endast fyra stora statligt ägda företag har tillgång till. 

Karta över Grönland (något beskuren). Källa: Danmarks och Grönlands geologiska undersökning.

Denna förordning har föranlett vissa kinesiska företag att kringgå kvotsystemet genom att säkra sällsynta jordartsmetaller utomlands via samarbeten med västerländska gruvbolag. Ur ett centralt planeringsperspektiv har detta underlättat outsourcing av de övre delarna av försörjningskedjan. Det är ett sätt att bevara inhemska reserver och flytta en del av föroreningarna från gruvbrytning av sällsynta jordartsmetaller utomlands, samtidigt som man ser till att den kinesiska industrin får tillgång till de råvaror den behöver. Västerländska företag är fortsatt beroende av kinesiska anläggningar och expertis för förädling av sällsynta jordartsmetaller. Men själva kategoriseringen av råvaran som ”strategisk” ger också kinesiska företag som söker
sällsynta jordartsmetaller utomlands en möjlighet att hävda att deras projekt bidrar till statliga mål.

Politiskt språk som verktyg i kampen om statligt stöd
Kinas ”gå ut-politik” (走出去战略) som lanserades i slutet av 1990-talet och spreds till mineralsektorn under 2000-talet uppmuntrade gruvbolag att investera i råvaror utomlands. Men efter mängder av slösaktiga investeringar under den globala gruvboom som varade mellan åren 2006 och 2013 skärptes kontrollen över kapitalutflöden. Företag och statliga myndigheter konkurrerar nu om allt knappare statlig finansiering. Att kunna presentera en övertygande affärsplan har blivit allt viktigare, men företag försöker också visa hur de bidrar till olika politiska agendor. Politiskt språk såsom officiella beteckningar och kategoriseringar informerar företag om statliga prioriteringar och ger dem möjligheten att välja inramning. 

Kinesiska gruvföretag har sedan länge orienterat sig utifrån Kinas industriella ambitioner och efterfrågan på olika mineraler och råvaror. Politisk inramning kan dock skräddarsys för att rikta sig till politiska mål inom andra sektorer. Under det senaste decenniet har Arktis blivit en del av flera kinesiska utrikespolitiska projekt. Arktis är sedan 2017 inkorporerat i Bälte- och väginitiativet (一带一路) – Pekings strategi för att stärka förbindelserna mellan Kina och resten av världen via en rad infrastrukturprojekt – i form av en ”isburen sidenväg” (冰上丝绸和之路). Arktis och Antarktis betecknas som maritima regioner av den kinesiska staten. Inom den maritima sektorn finns en ambition att bli en
”polar stormakt” (极地强国) vilket är en del av det bredare målet att bli en ”maritim stormakt”(海洋强国). Den kinesiska staten betecknar sedan 2015 också polarregionerna tillsammans med djuphavsbotten, yttre rymden och internet som ”strategiska nya gränsland” (战略新疆域). De ”strategiska nya gränslanden” är utrymmen där stormakter som USA, Kina och Ryssland konkurrerar om resurser och geopolitiskt inflytande, där suveräniteten ofta är omtvistad eller tvetydig och där det finns möjligheter att påverka globala normer och standarder. Denna beteckning ger möjligheter för vissa aktörer att sammanlänka sina aktiviteter med Kinas säkerhetspolitiska prioriteringar. Alla dessa
nationella projekt och målsättningar har åtföljts av en ökning av statlig finansiering.

Investeringar i varje del av världen för med sig unika politiska och ekonomiska risker. Men statligt stöd kan antas vara särskilt viktigt för arktiska projekt på grund av de svåra logistiska, miljömässiga och tekniska utmaningarna dessa projekt ofta medför och de större ekonomiska risker som detta innebär för företag. Bälte- och väginitiativet har skapat möjligheter för företag som söker statligt stöd för investeringar i mer riskfyllda projekt i regioner som bedöms som strategiskt viktiga. Detta gäller också i Arktis, där vissa gruvbolag benämner sig själva som ”utövare” av detta utrikespolitiska projekt i kommunikation riktad mot inhemska myndigheter och investerare (se Textruta 1).

Den politiska inramningen kan få oönskade effekter
Kinesiska företags framhävande av sig själva som främjare av statliga mål tycks dock leda till en rad oönskade konsekvenser. Det kan få den kinesiska strategin i Arktis och på andra håll i världen att framstå som mer samordnad och effektiv än vad den faktiskt är. I ett uppmärksammat tal vid Arktiska rådets ministermöte i Rovaniemi i Finland 2019 framställde till exempel USA:s dåvarande utrikesminister Mike Pompeo alla kinesiska aktiviteter – vare sig de var statliga eller icke-statliga, civila eller militära – som
potentiella delar av en samordnad kinesisk strategi i regionen. Denna alarmerande bild bidrar allt oftare till att västerländska stater inleder säkerhetskontroller av utländska direktinvesteringar i kritisk infrastruktur. Sådana kontroller är ofta nödvändiga med tanke på de ökade geopolitiska spänningarna mellan Kina och västvärlden och det faktum att KKP under Xi Jinping ständigt ökar sitt inflytande över den kinesiska ekonomin. Men de kan också hämma utsikterna för projekt när finansiering och teknik inte finns tillgängliga någon annanstans.

Bild från den grönländska huvudstaden Nuuk.
Foto: Patrik Andersson

Dessutom har kinesiska gruvbolags önskan att skörda frukterna av investeringar utomlands sammanfallit med västerländska företags behov av att presentera för investerare hur de har tillgång till kinesiskkontrollerade försörjningskedjor. Men de ansträngda relationerna mellan Kina och västländerna kan göra det politiskt problematiskt att marknadsföra kinesiska samarbetspartners. Och hot uttalade av kinesiska statliga medier och vissa kinesiska akademiker om att Kina kan komma att utnyttja sin kontroll över leveranskedjorna av sällsynta jordartsmetaller som ett vapen i handelskriget med USA har ytterligare begränsat värdet av samarbete med kinesiska företag. När dessa hot var som mest högljudda gjorde också Xi Jinping ett vältajmat besök vid en magnetfabrik i östra Kina. Detta verkar leda till att vissa företag nedtonar kinesiskt engagemang i sina projekt, medan andra marknadsför sig själva som en del av eller potentiella bidragsgivare till ”Kinafria” försörjningskedjor. Detta trots att många experter anser att sådana försörjningskedjor inte är realistiska på kort sikt.

Kinas ledare har sett hur landets industripolitik och utrikespolitiska projekt uppfattas i väst och har vidtagit åtgärder för att omforma narrativet. De har till exempel bett företag sluta hänvisa till Made in China 2025 – Kinas kontroversiella plan för att bli världsledande inom en rad högteknologiska sektorer. Denna plan har nästan försvunnit från den politiska diskursen i Kina, även om arbetet med att genomföra den har fortgått. De har också instruerat företag och myndigheter att beteckna Bälte- och väg-projektet som ett ”initiativ” snarare än en ”strategi” eftersom ordet ”strategi” antyder en samordnad handlingsplan och därför är mer benäget att skapa oro i västländerna (det kan nämnas i sammanhanget att flera länder inklusive Sverige refererar till sin politik för Arktis som en ”strategi”).

Samtidigt finns det under Xi Jinpings auktoritära styre ett större behov av att rättfärdiga aktiviteter i förhållande till statliga mål och ambitioner, inte bara för att stärka möjligheterna att få politiskt och ekonomist stöd, utan också för att undvika falla offer för de statliga nedslag som svept genom olika sektorer av den kinesiska ekonomin de senaste åren. Och så till vida att sådan retorik och självmärkning uppgår till mer än att ge läpparnas bekännelse kommer kinesiska företag – inte utan undantag, men i allt högre grad – bidra till statliga mål, även om de inte uttryckligen beordrats att göra det.

De Kinadominerade värdekedjorna består
Om vi bortser från retoriken så är kinesiska teknologier och försörjningskedjor fortfarande globalt dominerande och de västerländska företagens behov av att säkra tillgången till dessa är fortfarande en viktig drivkraft bakom kinesiskt engagemang i projekt. Gruvägande i sig har marginell betydelse för vart råvarorna tar vägen för att bearbetas. Kontroll över mineralflöden kan utövas på många andra sätt som till exempel via köpeavtal eller monopol över förädlingsteknologi. Industrins efterfrågan och försörjningssäkerhet beror mer på högförädlade material och avancerade produkter
än bulkråvaror. Säkerhetskontroller av kinesiska investeringar fokuserar med rätta på de geopolitiska riskerna med att låta kinesiska statliga eller semi-statliga aktörer ta över gruvor i känsliga regioner som Arktis. Men ur ett rent försörjningstrygghetsperspektiv är kinesiskt ägande av gruvor – även om det sker under KKP:s vägledande hand – mindre viktigt än kontroll över bearbetning och tillverkning nedströms.


Patrik Andersson avlade nyligen doktorsexamen vid Ålborgs universitet och Danmarks och Grönlands geologiska undersökning. Hans doktorandprojekt undersökte hur mineralintressen och geopolitiska prioriteringar formas i Kina, och hur dessa påverkar  kinesiska investeringsbeslut och tillvägagångssätt i Arktis mineralsektor. Patrik har sedan tidigare en masterexamen i Asienstudier från Lunds universitet, en masterexamen i klassisk kinesisk litteratur från Pekings läraruniversitet och en kandidatexamen i kinesiska från Sichuanuniversitetet. Patrik arbetar för närvarande med ett projekt om Kinas investeringar i Arktis mineralsektor vid Dansk institut for internationale studier (DIIS).e-post: patrikstig@gmail.com

Den förseglade ingången till gruvschaktet vid Kvanefjeld i Narsaq.
Foto: Patrik Andersson


Om Shenghe Resources 
Det kinesiska företaget Shenghe Resources har investerat i projektet Kuannersuit/ Kvanefjeld på Grönland där sällsynta jordartsmetaller ska utvinnas. I kommunikation som riktar sig mot inhemska myndigheter och investerare kallar Shenghe sig för en ”utövare” av Bälte- och väginitiativet. Shenghes största aktieägare, en underenhet till Kinas geologiska undersökning, har framhävt sina investeringar utomlands som både ett bidrag till Bälte- och väginitiativet och som viktiga för företagets egna utvecklingsbehov. I företagets årsrapporter har Shenghe betonat att sällsynta jordartsmetaller och sektorn för sällsynta jordartsmetaller betecknas som ”strategiska” av den kinesiska staten. Företaget har också framhävt hur dess aktiviteter främjar kinesiska industriella mål, såsom utvecklingsplanen för ”strategiska framväxande industrier”. Likaså omfamnade Shenghe ”Made in China 2025” i sina årliga företagsrapporter – tills KKP instruerade företag att inte nämna strategin på grund av dess negativa mottagande i väst 

Fakta om kinesiska företag 
Kinesiska företag kan använda utrikespolitiska prioriteringar som argument för sina investeringar. Men att bortse från skillnaderna mellan västerländska och kinesiska
prioriteringar inom mineralsektorn kan leda till en alltför förenklad förståelse av deras motiv. Vissa av dem som motsatte sig det statliga kinesiska företaget Shandong Golds försök att förvärva en guldgruva i Arktiska Kanada tolkade affären som ett försök från den kinesiska staten att få ett fotfäste i Arktis för sin Arktiska sidenväg. Men den kinesiska staten betecknar faktiskt guld som en "strategisk” resurs, i motsats till västerländska idéer om denna råvara. Detta tyder på att statens intresse för råvaran också kan ha spelat en viktig roll för företaget.

Vidare läsning
Andersson, Patrik. 2021.
Why Does China Seek Arctic Minerals? Categories as Tools For Shaping and Navigating Foreign Policy and Industrial Development Priorities. – Aalborg:

Aalborg Universitetsforlag (doktorsavhandling).
Andersson, Patrik, Kalvig, Per och Pram Gad, Ulrik. 2022. Chinese Companies in Arctic Mining are Gaming the Masterplan. DIIS Policy Brief (Maj 2022).

Brady, Anne-Marie. 2017. China as a Polar Great Power. – Cambridge: Cambridge University Press.

Kalvig, Per. 2021. Sjældne jordartsmetaller (REE) – Forekomster, forarbejdning, forbrug, forsyning og forventninger. – Center for Minerals and Materials (MiMa rapport 2021/2).