Text: Johan Fresk FokusKina # 2019 - 3

Det må vara en självklarhet, men när EU:s Kinastrategi kommer på tal blir det uppenbart att EU är en union som består av 28, snart förmodligen 27, olika nationer med skiftande intressen och ekonomiska prioriteringar. Ingen kedja är som bekant starkare än sin svagaste länk och det blir snabbt tydligt vad gäller EU:s Kinastrategi. Den är en kompromiss som avspeglar allt från en stark önskan till samarbete hos många öst- och centraleuropeiska medlemmar, som vill säkra investeringar i näringsliv och infrastruktur från Kina, till de större medlemmarna i väster, Tyskland och Frankrike, som är mer intresserade av marknadstillträde, patentskydd och globalt samarbete.

Den Europeiska Unionen är sammantaget Folkrepubliken Kinas största handelspartner, och Kina är EU:s näst största externa handelspartner efter USA. År 2017 exporterade EU varor och tjänster för 243 miljarder euro till Kina och importerade för 403 miljarder. Det är en långsiktig och mångfacetterad relation, och störningar i densamma skulle få betydande effekter för båda parter. Det innebär att ett enat EU som union har mycket stora möjligheter att påverka Kina. Däremot försämrar ett splittrat EU med 27 olika strategier naturligtvis förutsättningarna för att långsiktigt uppnå bland annat internationellt samarbete kring miljön, det internationella regelverket och en mer balanserad ekonomisk relation.

Det av Kina initierade samarbetet med europeiska länder i Öst- och Centraleuropa samt på Balkan, även kallat 17+1 (d.v.s. 17 länder i Europa + Kina) kan ses som ett sätt att försöka splittra EU. Samarbetet 17+1 syftar till att snabbare initiera och genomföra projekt som på något sätt är relaterade till den storslagna visionen ”Ett bälte, en väg” som Kinas president och partiordförande Xi Jinping år 2013 initierat som en gigantisk euroasiatisk infrastruktursatsning. Den visionära och flexibla strukturen i visionen innebär att det finns stora möjligheter till egna nationella initiativ som kan anpassas till den lokala politiska agendan. Kombinationen av nationella infrastruktursatsningar och löften om kinesiska investeringar utgör en stor lockelse för många länder i 17+1gruppen. EU som helhet är inte generellt avvisande till ”Ett bälte, en väg” men uppmanar till en noggrann analys av varje enskilt projekts ekonomiska, sociala och miljömässiga förutsättningar.

EU och Folkrepubliken Kina etablerade diplomatiska förbindelser 1975 (Sverige och Kina knöt diplomatiska band redan 1950). Dagens relationer mellan EU och Kina innefattar bland annat ett årligt högnivåmöte, regelbundna möten på ministernivå samt 60 så kallade sektordialoger, där experter från båda sidor diskuterar en lång rad olika områden som bedöms vara av gemensamt intresse. Båda sidor betraktar relationen som ett ömsesidigt och strategiskt partnerskap som skall kännetecknas av uthållighet och engagemang.

I mars 2019 gjordes en revidering av det strategiska dokumentet ”Strategi för Kina” från juli 2016 i ljuset av dels förändrade maktförhållanden, dels den senaste utvecklingen. Generellt sett betraktas Kina idag som en global aktör med maktambitioner och vars makt vuxit på ett exceptionellt sätt under de senaste åren. Måhända en något senkommen insikt.

Relationens karaktär varierar beroende på vilket område som avses och innebär till exempel en önskan om ett långtgående samarbete mellan EU och Kina för att uppnå Förenta Nationernas utvecklings- och klimatmål. Kina är samtidigt också en ekonomisk konkurrent till EU som strävar efter att uppnå teknologiskt ledarskap inom vissa nyckelsektorer såsom exempelvis artificiell intelligens och höghastighetståg. Kina har även trätt fram som en reell rival vad gäller styrelsesystem och utmanar numera allt mer öppet det demokratiska styrelseskicket som hittills betraktats som den enda vägen till välstånd och utveckling. Detta fordrar naturligtvis en helt annan form av reaktion från EU, som nu tydligare måste stå upp för och värna demokratiska intressen och värderingar.

Förmågan för EU och Kina att diskutera ärligt och konstruktivt vad avser mänskliga rättigheter är en viktig indikator för relationens kvalitet. EU noterar med oro de försämringar som skett för de mänskliga rättigheterna i Kina, speciellt i Xinjiang i de västra delarna av landet. Även de civila och politiska rättigheterna har försämrats vilket avspeglas i tillslagen mot och fängslandet av försvarare av mänskliga rättigheter i Kina. Situationen vad avser dessa rättigheter för EU-medborgare och andra utländska medborgare måste säkerställas. Den långtgående graden av självständighet som finns garanterad i Hongkongs grundlag (Basic Law) måste också respekteras.

En viktig slutsats i den nya strategin är nu att Kina inte längre ska betraktas som ett utvecklingsland utan en strategisk aktör med central betydelse för EU och med globala maktambitioner. Kina har stort politiskt och ekonomiskt inflytande i Asien men även i Afrika och i delar av Sydamerika. Denna nya position får långtgående följder för hur bland annat det ekonomiska samarbetet ska utformas och vilka krav som ska ställas på likabehandling av företag, skydd för patent med mera.

EU:s strategi för att möta denna nya situation delas upp i tre delar:
1. Den bilaterala relationen ska fördjupas för att bättre samarbeta kring gemensamma intressen på en global nivå.
2. Mer balanserade och ömsesidigt likvärdiga förhållanden måste bestämt efter strävas särskilt med avseende på det ekonomiska förhållandet.
3. EU självt måste anpassa sig till en för ändrad ekonomisk verklighet och stärka bland annat den egna politiken och den industriella basen.

En mer balanserad relation vad avser handel och investeringar
Kinas välplanerade, kraftfulla och statsdrivna industriella och ekonomiska politik, som till exempel ”Made in China 2025”, syftar till att få fram nationellt ledande företag som kan bli globalt ledande inom strategiska högteknologiska sektorer. Prioriterade områden är förutom AI och tåg bland annat även informationsteknologi, maskin- och robotteknik, rymdteknik, avancerad varvsindustri, jordbruksmaskiner, läkemedelsindustri och teknik för förnyelsebar energi. Kina skyddar ofta sina nationella ledare från konkurrens på hemmamarknaden vilket snedvrider tillträdet till den kinesiska marknaden för företag från EU. Frågan om marknadstillträde på lika villkor är avgörande för hur den ekonomiska relationen mellan Kina och EU kommer att utvecklas i framtiden. Det är ingen överdrift att säga att såväl EU som helhet och som många länder inom EU, inte minst Sverige, sent har vaknat upp och märkt den industripolitik och ökande politiska styrning av näringslivet som varit på gång under gott och väl ett årtionde i Kina och som blivit allt tydligare sedan ordförande Xi Jinping övertog ledningen 2012.

Av samma anledning behöver EU skydda sin egen hemmamarknad mot aggressiva uppköp av högteknologiska företag, investeringar i strategisk infrastruktur och säkerställa att upphandling inom EU sker på lika villkor. Det är viktigt att statsstöd öppet eller förtäckt till statliga kinesiska företag som är verksamma i Europa inte leder till att privata europeiska företag konkurreras ut på sin hemmamarknad.

EU:s strategi för att komma åt dessa problem är att stärka Världshandelsorganisationen (WTO) som är grundbulten i det internationella handelssystemet. Dess regler vad gäller statligt stöd måste moderniseras och disciplinen måste stärkas. EU menar att Kina idag använder orättvisa metoder som snedvrider konkurrensen. Ett område som är speciellt problematiskt vad gäller ömsesidigt marknadstillträde är finansiella tjänster. Kinesiska finansföretag, företag som sysslar med online-betalningar, banker och försäkringsbolag kan öka sin närvaro och expandera sin verksamhet på den europeiska marknaden medan företag från EU i stort sett är utestängda från den kinesiska marknaden. Ett annat område som förtjänar uppmärksamhet är den tvångsmässiga överföringen av teknologi som många företag verksamma i Kina tvingas gå med på – ett problem som det är nödvändigt att snarast komma till rätta med och reglera. Förhandlingar om en övergripande överenskommelse om investeringar har pågått sedan 2013.

Även inom jordbruksområdet är marknadstillträdet för EU-produkter problematiskt. Kina betraktar inte EU som en gemensam marknad utan tillstånd för export sker på landsbasis. Diskriminerande och oförutsägbara administrativa procedurer, beslut som saknar vetenskaplig grund eller oförklarliga byråkratiska förseningar hindrar också export av jordbruksprodukter till Kina från EU.

Även inom andra områden uppmanar EU Kina att spela en konstruktiv roll och samarbeta för att stärka det bilaterala systemets regelverk – till exempel att respektera det utslag som FN:s skiljedomstol gjort gällande Sydkinesiska sjön i ett avgörande 2016 mellan Folkrepubliken Kina och Republiken Filippinerna. Detta står i stark kontrast till Kinas krav på att med stöd av andra delar av det internationella regelverket få bli accepterat som observatör i Arktiska rådet. Kina har ett stort intresse för till exempel Grönland vilket analyseras i Patrik Anderssons artikel om Grönland och Kina i detta nummer.

EU har världens största öppna upphandlingsmarknad. Samtidigt möter ofta europeiska företag betydande svårigheter med att vinna tillträde till den kinesiska marknaden för upphandling särskilt inom sektorer där europeiska företag är speciellt konkurrenskraftiga. Den protektionistiska trenden är tilltagande. Upphandlingsreglerna inom EU måste vara desamma för alla företag. Kraven på öppenhet och likabehandling måste gälla även internationella företag, som också måste följa EU:s regler och gemensamma krav på säkerhet, arbetsmiljö och miljöansvar.

Frågan om byggandet av strategisk infrastruktur kommer att bli alltmer het och kan potentiellt innebära ett avgörande hot mot EU:s säkerhet. En brännande fråga är den om de nya bredbandsnätverken, 5G-nätverken, som kommer att utgöra grundbulten i våra framtida samhällen och ekonomier. Sårbarhet i och kontroll av 5G skulle kunna utnyttjas för att skada digital infrastruktur och orsaka mycket allvarliga störningar. Här håller EU på med att stärka den gemensamma lagstiftningen för att minska riskerna för digitalt missbruk. Diskussionen i år har speciellt kretsat kring om det kinesiska företaget Huawei kan anses vara en säkerhetsrisk som en framtida leverantör av teknik till och operatör av 5G-nätverk inom EU.

På samma sätt håller regelverket för att övervaka utländska investeringar i EU på att stärkas. Syftet är att upptäcka och öka medvetenheten om utländska investeringar i kritisk teknologi, och infrastruktur. Problemet är att nationella intressen ofta har högre prioritet än en konsekvent EU-politik, och att det snarare är medlemsstaternas nationella lagstiftning, debatt och ekonomiska situation som är avgörande för hur effektiva kontrollåtgärderna kan bli. Grekland har till exempel tillåtit kinesiska investeringar i sin största hamn i Pireus, medan diskussionen i Sverige om kinesiska investeringar i hamnanläggningar på Västkusten ledde till att dessa förslag drogs tillbaka.

Sammantaget kan konstateras att EU:s nya Kinastrategi präglas av en större realism. EU ska fortsätta sitt nära engagemang med Kina men med högre krav på ömsesidighet och verkliga eftergifter från Kina speciellt vad avser ekonomisk likabehandling och marknadstillträde. Ambitionerna att påverka Kina inom området mänskliga och politiska rättigheter och styrelsesystem är förvisso lovvärda, men det tycks i alla fall i den nuvarande strategin som att dessa strävanden kommer att spela andrafiolen till de ekonomiska relationerna.>